摘 要 阐述了我国煤矿安全生产的现状，全面分析了影响煤矿安全生产的主要因素，提出了要构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系，必须加强行业管理，落实企业安全生产主体责任；严格办矿标准，理顺办矿体制；强化人才培养，提高职工队伍整体素质；实施“科技兴安”，提高矿井安全装备水平；优化煤炭产业结构，提高煤炭行业整体水平。
关键词 煤矿 安全生产 科学发展观 “和谐社会”新型煤炭工业体系
党的十六届三中全会明确提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的我国是世界上少数以煤炭为主要能源的国家之一，煤炭在一次能源消费中所占比例一直在2／3以上，2004年产煤19.56亿吨，占世界的43%①。但长期以来，我国煤矿安全生产状况不好，事故多、伤亡大、经济损失严重，尤其是重、特大事故频繁发生，不仅使国家财产和人民群众生命安全遭受很大损失，而且严重影响了煤炭工业的健康发展。如何有效地遏制煤矿重、特大伤亡事故的发生，已成为煤炭行业实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观和构建“和谐社会”进程中急需尽快解决的问题。
一、我国煤矿安全生产的现状
对煤矿安全生产工作，党中央、国务院及各级党委、政府历来高度重视，特别是近一个时期以来，相继采取一系列重大举措，改革完善煤矿安全监管体制、加强煤矿安全生产法制建设、深化煤矿安全整治、加大政策扶持力度、加强对煤矿安全生产的监督检查等，使煤矿安全生产工作得到了切实的加强和改进，全国煤矿安全生产状况总体上呈现相对稳定的态势。尽管如此，由于我国煤矿生产力水平低下，煤矿事故起数和死亡人数仍居高不下,百万吨死亡率明显高于世界主要产煤国家水平，重、特大事故还没有得到有效控制，与科学发展的要求、构建和谐社会的目标还有很大差距。
1、煤矿死亡人数多。长期以来，我国煤矿每年因工死亡都在万人以上。1990－2004年累计死亡97754人，年均6517人；2004年死亡6027人，占世界煤矿死亡总人数的80%。与之形成鲜明对比的是，从1990年开始，国际上煤矿死亡人数大幅度下降，2003年至今澳大利亚煤矿实现了零死亡。
2、百万吨死亡率高。解放初期至“十年浩劫”期间，我国煤矿百万吨死亡率长期在10人之上，1960年达17.61人。进入二十世纪后开始逐年下降，年均降幅0.75人。2004年达到3.08人，创历史最好水平，但仍居世界第一位，是美国的100倍，南非的30倍，印度的10倍。
3、“三个多发”的特点明显。一是重特大事故多发。新中国成立以来，全国煤矿共发生一次死亡百人以上的矿难21起，死亡3456人；2004年发生特大事故42起，死亡1008人，平均8.6天一起，死亡24人。二是小煤矿事故多发。我国小煤矿产量约占全国总产量的1/3，而事故死亡人数却占全国死亡总人数的2/3多。2004年，小煤矿死亡人数占全国煤矿死亡总人数的73%。三是瓦斯和水灾事故多发。我国煤矿因瓦斯爆炸等事故造成的死亡人数约占死亡总人数的80%，每年直接经济损失高达7.5亿元；在过去的20多年里，全国有250多个矿井被淹，死亡1700多人，经济损失350多亿元人民币。
4、经济损失惨重。在工矿商贸企业中，三分之一以上的事故、近一半的重大事故和四分之三的特大事故，均发生在煤矿。全国煤矿一年因伤亡事故和职业病造成的经济损失，相当于原国有重点煤矿年销售收入的5%。
5、社会和政治影响恶劣。煤矿事故的频繁发生，已经成为各级党委、政府的心腹之患，成为人民群众及社会各界关注的热点，也成为西方国家对我国实施人权攻击的焦点。从这个意义上看，安全生产不仅是个重大的经济问题、社会问题，更是关系国家和政府形象、关系党和人民的血肉关系、关系党的执政能力的重大政治问题。
二、我国煤矿安全问题突出的主要原因
安全事故多发，从社会经济的发展规律看，是工业化进程中必然的一段。在农业经济为主时期和工业化初期，生产伤亡事故较少。随着工业化进程的加快，事故也呈快速上升趋势。进入工业化后期阶段，事故开始大幅度下降，安全状况明显好转。美国等世界发达国家社会经济发展进程，已经印证了这一点。美国上世纪前30年，煤矿每年事故死亡2000-3000人，百万吨死亡率曾经高达8.37。除此之外，煤矿行业在我国属高危行业，受经济发展水平的影响和自然条件的制约，影响安全生产的因素更多。
首先，我国煤矿受自然灾害威胁严重。与美、澳以露天矿为主、全机械化开采不同的是，我国煤矿多为井工开采，其产量占煤炭总产量的95%，受各种自然灾害威胁严重。一是受瓦斯威胁严重。我国大中型煤矿中，高瓦斯矿井占20.34%，小型矿井中占15%左右。尤其是随着开采深度的不断增加和开采强度的不断增强，煤与瓦斯突出的危险性不断增加，突出威胁区域不断扩大。二是受煤尘爆炸威胁严重。国有重点煤矿中，有532处煤矿的煤尘具有爆炸危险性，占87.37%。三是受自然发火威胁严重。国有重点煤矿中，有288处煤矿的煤层具有自然发火危险，占47.29%；安全重点监控的企业中，有269处煤矿的煤层具有自然发火危险，占64.6%。四是受动力灾害与热害威胁严重。国有重点煤矿中，有27处煤矿具有冲击地压危险性，占5.13%；约有70多处矿井工作面气温超过26℃，最高达40℃。
其次，煤炭工业长期负重爬坡，各种深层次矛盾和问题开始集中显现。一是安全保障能力低。目前，我国有安全保障的煤炭生产能力约为12.5亿吨。在2004年全国19.56亿吨煤炭产量中，约有7亿吨是在不具备安全生产条件下生产出来的，其中相当一部分是非法违规生产的煤炭。经过几十年的开采，许多国有煤矿已经进入衰老期，主要生产设备老化、超期服役的约占三分之一。二是技术装备和技术管理水平低。我国煤矿生产力发展水平极不均衡，既有达到或接近世界先进水平的现代化大煤矿，也有条件较差的中小型矿井。目前全国采煤机械化程度仅为45%。为数相当多的小煤矿，技术手段和开采方式落后，资源浪费严重，伤亡事故多发。三是员工队伍素质低。工程技术人员严重短缺。据调查，30万吨以上的大中型煤矿中，大专以上文化程度的占5.44%，高级工程技术人员占3‰；30万吨以下的小型煤矿中，中专以上职工平均不到3人。中国煤炭教育协会反映，中国矿业大学等9所原煤炭院校，1999－2002年只培养了1454名地矿类专业毕业生，其中不少人还不愿意到煤矿，不愿意到生产一线，每年到煤矿工作的不足100人。据2001年的调查，我国96%的煤矿缺乏机电专业人才，88%的煤矿缺乏采矿专业人才，通风安全、防突等人才更缺乏。用工制度改革以来，大量农民工、临时工进入煤矿，逐步成为井下一线的主力。特别是小煤矿，工人流动性大，常常不培训就下井上岗。这部分人的纪律观念、安全意识、技术水平等方面都需加强培养，违反劳动纪律、违章作业和违规操作现象相当普遍，直接威胁安全生产。四是产业集中化程度低。2004年全国各类煤矿的25236处矿井，平均每处矿井仅7.75万吨。原国有重点、国有地方和乡镇三大类煤矿的平均年产规模，分别为129万吨、15万吨和3.15万吨。目前世界上先进的产煤国家，都通过发展大公司、大集团，一方面形成相对垄断的市场竞争格局；另一方面也促进了现代化大生产，大大提高了煤矿安全保障水平。目前，美国前4家煤炭企业市场占有程度为47%，澳大利亚前5家煤炭企业占有度为72%，南非前4家煤炭企业占有度为62%。而我国神华、大同、山西焦煤、兖矿、中煤能源、淮南、平顶山和开滦等8家特大型、大型煤炭企业，占全国煤炭产量的比重，共计也只有20%左右。五是煤矿企业总体税负高，历史包袱重，安全欠账大。国家在相当长一个时期内对煤炭实行垄断经营和矿产品价格剪刀差。现行增值税计征办法没有体现煤矿的特殊性,税制改革后，煤炭产品增值税实际税负增加6个百分点以上，每年多交增值税100多亿元。目前煤矿企业算术平均综合税率为14.65%，是全国工业总体税负水平的两倍，高出国际同行业水平近6个百分点。煤矿企业大多地处偏僻地区，比其他工业企业承担更重的“办社会”职能，尤其是大矿、老矿人员多，历史包袱沉重，新增效益主要用于补还职工欠账，安全上的欠账补还不多。再加上随着资源的枯竭，采场向深部、浅部、构造复杂区、自然灾害威胁严重区转移，不安全因素越来越多，安全投入需求越来越大。据统计，目前仅国有煤矿安全欠账就高达505亿元。
第三，煤炭需求增加推动了煤矿超能力生产。近年来，我国经济持续快速发展，能源需求量与日俱增，而粗放的经济增长方式和高能耗的产业结构，加剧了煤炭供需紧张。在这种形势下，要求煤炭工业维持较高产出，煤矿普遍超能力开采。超能力开采目前已经成为全国煤炭工业增加产出的主要手段之一，由于对此估计不足，缺乏有效应对，使之也成为我国煤矿各种事故的导火索之一。
另外，煤炭企业下放到地方后，随着政府管理体制改革，煤炭行业管理弱化，安全监管体制不顺，对安全生产的重要性认识不到位。一是煤炭行业管理弱化。1999年，我国煤矿安全管理体制调整后，部分省、市、县煤矿管理部门被撤销、并转或降格，各级煤矿管理部门不同程度地存在规格低、专业人员缺、监管力量不足等问题，使煤炭行业管理弱化，综合管理缺位，造成煤矿安全监管、发展规划、勘探开发不能统筹考虑，严重影响了煤炭行业的健康发展。另外，煤炭管理部门职能交差重叠，责、权、利不统一，互相牵制制约，难以形成合力，影响了管理工作效率，削弱了部门工作人员的积极性和责任感，难免出现推诿扯皮现象，使煤矿安全管理缺乏权威性，决策缺乏科学性，工作缺乏高效性。二是煤矿安全监管体制不顺，机制不完善，适应社会主义市场经济要求的安全监管体制和长效机制尚未形成。国家监察、地方监管的体制在实际工作中，存在职能交叉、权责不明、多头执法的问题。煤矿安全生产涉及多个部门、多个证照，这些部门在证照管理和监督执法等方面统筹协调不够，联合执法机制没有形成，难以形成合力。经济管理与安全监管缺乏协调机制，有的地方管安全的要求停产整顿，而管经济的要求保证产量，部门之间互不通气，造成经济管理和安全监管脱节。安全监管力量不足，监管部门忙于事故处理和突击检查，对吸取事故教训、加强事前防范、防止同类事故反复发生，缺乏超前预防措施。三是对安全生产重要性的认识不到位。长期以来，安全生产在经济社会发展中的重要地位没有得到应有的重视，安全生产还没有纳入国民经济和社会发展规划。一些地方领导只重生产，轻视安全，把安全生产工作停留在口头上、会议上、文件上，贯彻实施安全生产法严格不起来、落实不下去。一些企业负责人没有把维护职工生命安全放在第一位，受利益驱动突击蛮干，强迫职工超强度劳动，甚至进行奴役性生产。不少职工也缺乏安全生产知识和自我保护意识，不能运用法律手段保障自己的合法权益。
三、对策与建议
党的十六届三中全会提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”；党的十六届五中全会又进一步提出：“要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道”，这都为促进我国煤炭工业的健康发展指明了方向。特别是最近国务院下发了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，其核心内容，就是全面落实科学发展观，构建与社会主义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系②，这更为煤炭工业的发展确立了思路与目标。科学发展观，首先是以人为本的安全发展观；构建新型煤炭工业体系,就是发展先进生产力,坚持节约生产、清洁生产、安全生产,实现经营方式从粗放型向集约型转变,从业人员由较低素质向高素质转变,安全生产从被动监管型向本质安全型转变，实现煤炭工业健康持续发展，从而也在根本上解决安全生产问题。
（一）加强行业管理，落实企业安全生产的主体责任。这是抓好煤矿安全生产的根本举措。一是国家尽快组建国家煤炭工业部，管理协调煤炭经济运行，研究制定煤炭法规、制度、规划、标准并组织实施，解决煤炭行业发展过程中的问题；负责煤矿的安全生产工作，逐步提高安全生产水平；制定并实施煤炭资源利用开发标准及规划，提高全国煤炭资源利用水平，全面促进煤炭工业的持续健康发展。二是地方要尽快建立统一高效、责权对等、上下理顺的煤矿管理体制。提升煤炭管理部门的地位，明确职责，健全机构，强化职能，做到管安全必须管生产。加强煤矿监管队伍建设，积极解决编制、经费、办公场所、车辆、工资等问题，为其创造良好的工作条件。强化煤矿安全监管职能，明确职责，理顺关系，压死责任，确保煤矿监管体制的良性运行。三是企业要全面落实安全生产主体责任。煤矿企业不仅是市场经济的主体，而且是安全生产的责任主体③，必须建立健全安全生产责任体系，明确岗位安全责任制，并制定相应的监督保证措施，确保各岗位责任落到实处。
（二）严格办矿标准，理顺办矿体制。按照“建大、改中、关小”的原则，一方面，结合深化煤矿安全专项整治，继续淘汰那些技术落后、布局不合理、不符合安全标准、不符合环保要求、浪费资源和不具备安全生产条件的小煤矿，坚决取缔违法经营的小煤矿。在解决小煤矿无序开采、违法违规生产问题的同时，解决我国煤矿数量过多、集中度过低的问题。另一方面，对小煤矿进行整顿规范、联合改造。充分发挥市场机制作用，加快中小型煤矿的整顿、改造和提高，整合煤炭资源，实行集约化开发经营。鼓励大型煤炭企业兼并改造中小煤矿，鼓励资源储量可靠的中小煤矿实行联合改造。同时，严格新建煤矿标准，提高煤炭生产准入门槛，不再建设年设计生产能力30万吨以下的小煤矿。
（三）强化人才培养，提高干部职工队伍的整体素质。按照煤炭行业对人才的客观需求，一方面，国家要采取特殊政策，大力发展煤炭高等教育，扩大大中专院校采矿专业的招生规模。同时，制定相关激励政策，吸引更多的有识之士投入煤炭行业，以人才促安全，以安全揽人才，尽快解决技术人才断层和青黄不接的局面，逐步改善煤矿的知识结构，为安全生产奠定人才基础。另一方面，煤炭管理部门和企业要加强干部职工的培训工作，提高煤矿干部职工队伍的安全意识、管理水平和科学文化技术素质。对煤矿法人代表、矿长，没有经过安全培训并考核合格的，不能颁发资格证书；加强新工人岗前安全教育培训，推行入井人员资格证制度，不具备相应学历，未经培训合格人员不准下井作业。
（四）实施“科技兴安”，提高矿井安全装备水平一是组织科研攻关。充分发挥科研机构、大专院校及其专家学者的作用，整合和壮大安全科技资源，围绕矿井水、火、瓦斯、煤尘、顶板等防治技术、大采深矿井开采及热害防治技术、冲击地压防治技术、大型机电设备在线监测技术、井上下紧急呼叫系统技术、绿色开采工艺技术、提高煤炭资源回收率技术、煤炭液化及煤化工多联产技术、洁净煤利用技术及煤炭深加工等制约煤矿安全生产的重大基础课题，组织开展研究和攻关，提高我国煤矿安全科技理论水平。二是加快科研成果转化。围绕煤矿瓦斯区域预测、地质构造超前探测、瓦斯爆炸预警、煤与瓦斯突出和冲击地压的预测预报，矿井突水、火灾、粉尘等主要灾害防治与重大事故抢险救援所需要的共性、关键性技术和装备，开展应用性研究，抓好成果的推广与转化，提高防灾、抗灾和救灾能力。三是提高安全管理的科技含量。重点是采用网络化、数字化、视频监控和远程调度指挥等先进技术，提高煤矿企业内部安全管理、政府安全监管和国家安全监察工作的科技含量，把煤矿安全生产状况的根本好转，建立在依靠科技进步和加强科学管理的基础上。
（五）优化煤炭产业结构，提高煤炭行业整体水平。一是加快大型煤炭基地建设。认真落实国务院“重点支持大型煤炭基地建设，促进煤电联营，形成若干个亿吨级煤炭骨干企业”的决策，加快神东、陕北、晋中等13个大型煤炭基地建设，形成稳定可靠的商品煤供应基地、煤炭深加工基地和出口煤基地④。二是培育大型煤炭企业集团。积极推进煤炭企业的战略性重组，打破区域界限，优化资源配置，鼓励和支持优势企业开发利用煤炭资源，培育和发展跨区域的煤炭企业集团。打破行业界限，鼓励不同行业企业联合开发利用煤炭资源，实行煤电联营、煤运联营、煤炭与其他相关产业联营，尤其是要在具备条件的地方发展坑口电站，培育和发展煤、电、路、港一体化的跨行业企业集团。打破所有制界限，拓宽融资渠道，鼓励多种经济成分相互参股，培育和发展跨所有制的煤炭企业集团。三是不断拉长煤炭生产产业链，推进煤炭就地转化为二次能源，从根本上改变我国煤矿安全状况，实现煤炭工业的可持续发展和安全发展。
